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制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析

制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析

营利性与非营利性民办高校分类管理(下简称分类管理)是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》提出的明确要求,是促进民办高等教育健康可持续发展的前置条件,也是民办高等教育综合改革的突破口。分类管理无论是政策构建还是实施方案,都涉及一系列的制度创新,很大程度上是“摸着石头过河”,并没有成型的经验和模式来遵循。而且我国民办高等教育有着特殊的发展变迁路径,分类管理从主客观两个方面都可能面临创新环境不完善和创新资源不充足的现实境地。在这样的情况下,对将要面对的现实困境和不利局面进行估计和预期显得尤为重要。结合我国民办高等教育发展特定历史进程和调研访谈中反映出的民办高校主要利益相关者诉求,借鉴发达国家的相关经验和做法,笔者提炼出了一些难点问题。这些难点问题的处理得当与否,直接关乎于分类管理制度创新的成败,对于顺利推进民办高等教育步入深水区改革意义重大。

一、观念变革的滞后性阻力

观念是人的精神意向,是人们对客观事物的认识,作为客观世界反映的观念,其内容来自客观世界,一切观念,无论正确或错误,都有其客观来源。而制度是人类社会发展到一定阶段的必然产物,是人们观念的凝聚和投射,是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、程序和伦理道德的行为准则。因此可以说,观念是制度的思想基础,而制度的设计和形成一定要反映观念的内涵和要求。观念是制度创新的前提,而制度又是观念凝练的结果,因此两者有着密切的关系,观念浓缩到制度和法律上时就会成熟。如果一项制度缺失社会观念结构化的支撑,那么这项制度将失去存在的基础。制度创新必须扫除观念障碍,激发观念对于制度的正向内化与型塑作用。传统滞后的思想观念往往是制约制度创新深度与广度的现实阻力。

民办高校分类管理是我国在民办高等教育领域的重要制度创新,它的设计和实施必然要受到当前社会观念的影响,换句话说,分类管理的制度性成功必须依赖于对民办高等教育的社会观念转变。只有全社 会对民办高等教育有了正确的认识,这项创新才可能实现其价值。而这个观念的主体不仅包括政府主管部门、民办高校从业者等,甚至包括全社会所有自然人和社会组织。长期以来,在多种因素作用下,社会上对于民办高等教育存在着感性误读和认识扭曲,对于民办高等教育的本质和内涵并没有恰当理解,对于民办高校分类管理的认知滞后于制度的创新。特别是民办高等教育在发展过程中并没有注重自身形象的树立和维护,更让这种错误观念成为民办高等教育制度创新的深层次阻力。

误读之一,民办高校企业论:把民办高校当作民 营企业同等看待。

改革开放背景下,国家整体经济制度环境的变化,引发了整个社会各领域的形态改变,高等教育领域也不例外。高等教育领域对民间社会力量放开,是一种对计划经济向市场经济转型的制度响应,民办高等教育在国家经济整体制度变迁的基础上应运而生。 因此,民办高等教育从诞生起就带有深刻的市场经济烙印。政府对于民办高等教育表达意义的重视和对其功能意义的忽视,使本该在经济和公益两个维度上协调发展的民办高等教育明显向经济倾斜。在政府对于民办高等教育鼓励与促进、宽松与肯定的管理思路下,民办高校利用人格化交易等手段获得营利空间,不断自我强化形成正反馈机制,最终形成了中国民办高校投资办学的事实。从这个意义上说,很多民办高校同民营企业没有本质区别。因此,在社会观念中,缺乏对于民办高校非营利性、公益性的认知,而是把民办高校等同于民办企业,将其看作当然的营利体,视同个人所有,举办者和企业家或者股东一样,天然具有支配学校一切事物的权力,理所当然地取得利润。甚至很多教育主管部门也存在这样的误读,对民办高校疏于管理,对其内部治理鲜有干涉,当然也不存在财政支持等优惠政策,大有任其自生自灭之势。这似乎是长期以来全社会对于民办高等教育的主流认知,无论是政府相关部门,还是民间舆论都有这样的思维定式。事实上,仅营利性民办高校是接近企业性质,而非营利性民办高校与公立高校一样,是完全公益化的,职能与功能完全一致,区别仅在于主要资金来源,与民办企业追求利润的目的截然不同。

误读之二,高等教育纯粹论:高校就是高校,不管民办还是公立,都不能有营利行为。

受计划经济影响,人们对“营利”经常会有一种偏见,特别是在自古以来充满“道德观”和“高尚感”的教育领域,这种偏见尤为严重。我国的传统文化中有“无商不奸”的观念,很多人在心理上很难接受营利性民办高校,认为学校的营利行为必然会影响学校的教育质量和效果。另外,我国解放后长期处于只有公立高等教育的状态,也会让人产生教育公益性的洁癖。 事实上从世界范围内来看,营利性高等教育并非近年来才出现的新鲜事物,早在古希腊的黄金时代,营利动机就在高等教育中发挥着重要作用,当时任何人都可以开办私立学校并从事教学活动,如雅典就拥有十分发达的竞争性私立教育。另外,我国民办高等教育长期以来营利性事实的存在是不能否认的,让所有的民办高校都选择非营利性是不现实的,一定要给教育营利性以出路。高等教育的过度需求和差异化需求是私 立高等教育存在的合理基础,在当今社会科技发展日新月异、知识更新频率极快的情况下,传统的非营利高等教育可能无力完全满足各方需求,营利性高等教育以其紧跟市场需求、知识组织高效化、实用化等特点,为其赢得了生存的空间。美国、欧洲等多个发达国家的发展经验表明,只要监管到位,营利性民办高校也会发挥其应有的作用,为社会培养合格人才。

误读之三,民办高校无用论:民办高校是特殊时代下公立高校的补充,现在乱象丛生,不如取消。

这样的观点抹杀了民办高校对我国高等教育发展做出的积极贡献,也否定了民办高等教育的人才培养优势。诚然,对比公立高校,目前我国民办高校的办学质量、办学层次、入学分数都还比较低,整体实力与公办高校相差很大。但是,民办高校几十年来为社会培养了数百万计的高素质人才,创造了大量的高等教 育学习机会,相当程度上满足了大众对高等教育的刚性需求,这样的成就不容忽视。特别是在应用型人才培养方面,民办高校以其灵活的机制、充分的企业背景等优势表现不俗。 而且还要看到,我国民办高校的30年发展是自力更生的,基本上没有国家的财政投入。一旦民办高校有了促进其发展的良性环境,势必有机会同发达国家的私立高等教育一样迅速崛起,高水平民办并非不能企及。另外,民办高等教育对于国家整体高等教育结构优化极具意义,可以提供高等教育的差异化和精英化培养,同时也可以同公立高等教育产生竞争,促进其进一步发展。 不能因为现在民办高等教育的弱小态势,就否定它可以期许的未来。

观念是制度的支撑,分类管理要达到预期的效果,一定要首先在观念上建立对于营利性与非营利性民办高校的正确认知,破除过去对于民办高等教育的误解。一个特定的社会价值观念能否被认同,固然与特定社会的意识形态联系在一起;能否形成共识,固然与特定时代的社会状况联系在一起,然而最终的根据则在于能否体现人文精神的时代特征。从这一点上来看,民办高等教育社会观念的正确认知存在着可信基础。当然,观念不是一朝一夕就能够改变的,需要我们对全体社会成员加强宣传、引导和普及关于民办高等教育的基本常识,潜移默化,为分类管理的开展营造观念氛围;另一方面,分类管理要跟随社会观念的更新徐徐图之,不能够超越社会观念进行激进改革,只有这样才可能解决我国民办高等教育发展中的瓶颈问题,实现分类管理创新改革的成功。

二、营利性无人喝彩的困局

我国民办高校非营利制度框架下的营利性办学,已经成为阻碍我国民办高等教育进一步发展的瓶颈,国家试图通过营利性与非营利性分类管理来理顺这一问题——营利与非营利由举办者自主选择,各自归流满足不同办学目的,然后区别管理、规范发展,这是国家推出分类管理的初衷。但现实是,对于民办高校举办者来说,长期以来的路径依赖,对于非营利外衣下实施营利有一种固成的惯性。特别是2002 年《民办教育促进法》合理回报制度的事实失灵,更加坚定了民办高校举办者非营利名义下实施营利行为的信心。因此,分类管理推出后,很有可能绝大多数的民办高校仍然选择非营利属性,选择营利性的会寥寥无几。在浙江省温州试验区的民办学校分类管理试点中,前后两批试点学校共400多所,其中约100所选择营利性民办学校,但绝大多数为培训机构,学前和中小学只有20所。对于资产规模更庞大的民办高校来说,如果参与试点,结果可想而知。如果分类管理的最终结果是所有的民办高校都成为非营利性民办高校,而许多所谓的非营利性民办高校依然存在经济利益诉求,那么实际上分类管理就失去了意义。 想要解决这个难题,就要做好以下工作:

1.明确营利性民办高校的相关政策。营利性民办高校是我国民办高等教育改革中的重大制度创新。如果没有营利性民办高校的存在,那么也就无所谓分类管理了。目前,政府方面对于营利性民办高校管理的认知仅仅来源于国外的一些显性经验,对于如何在一个国情完全不同、民办教育形态迥异的高等教育大国开展营利性高等教育管理,并没有具体的政策设计。对于民办高校来说,处于被管理者的位置,更加对营利性高校未来的管理政策一无所知,对其前景一片茫然。在这种充满未知因素的局面下,即便是想选择营利性的民办高校也会望而却步。当务之急,需要明确营利性高等教育的边界和政策,包括营利性民办高校范围层次的限定、学历学位授予权、招生政策、财政税收等相关问题的规定。这些政策和规范,越具体、越早出台,越有利于分类管理的开展。

营利性民办高校是新生事物,从政府管理的角度,应当适度宽松,应该鼓励,而不是限制或者任其自生自灭。可以视同高新技术企业(事实上,营利性民办高等教育的确与高新技术密不可分),在融资、税收、土地等方面给予其一定的特殊优惠政策,甚至可以适当降低营利性民办高校的硬件准入门槛。国外完全视同于普通企业的管理办法可能并不适合我国的民办高等教育现状,营利性民办高校需要国家的扶植,给予支持和鼓励,允许民办高校可以无需审批设置专业和课程、可以自主招生、自由定价等,只有这样,才可能有民办高校敢于“吃螃蟹”,愿意去选择营利性。

2.严格监管非营利民办高校的营利行为。对于选择非营利性的民办高校而言,意味着举办者变成了捐资者,学校的办学公益化、校产社会化,非营利民办高校的收益全部用于学校教育发展,而不能被个人分配。国家需要制定严格而具体的管理规定,对非营利民办高校的资产、财务、人事等关键行为进行监督,不能够再容许“浑水摸鱼”或者“搭便车”的情况出现。如果政府监管严格,举办者将依法办学,保持民办高校的非营利性;如果监管不到位,举办者将重复以前非营利名义下的营利性为。政府要展现出对于分类管理的决心和信心,坚决对非营利性民办高校予以规范,把实际行为不符合非营利性的学校清除出民办高等教育队伍。这符合我国从高等教育大国向高等教育强国转化的整体战略思路,部分违规营利的民办高校的被清退,并不会对整个民办高等教育的发展造成很大波动。 只有在严格治理情况下,一些举办者才会收起侥幸心理,按照自身实际的需求,选择营利性或非营利性。

但是值得重视的是,对于民办高校监管的行为主体必然是政府,而我国政府部门长期将对民办高校的管理置于整个高等教育的边缘化位置,政府部门、民办学校举办者及其他利益相关者之间已经产生了固化的协调模式,而这种协调呈现出的是一种松弛放任的进路。当分类管理制度出台后,现有的协调模式就会被打破,很可能降低利益相关者之间的协调效益。而新的协调模式的确立,需要付出大量成本,耗费时间和精力进行多次协商才有可能达成一致。在这种情况下,面对分类管理制度的推出,政府相关部门很可能会倾向持有一种审慎、保守乃至消极的态度,很难摆脱以往形成强大制度依赖。我们需要建立综合约束机制,将监管的权力分散到不同的权力中心,通过权力相互制约削弱制度依赖的程度;或增加监管主体,赋予第三方机构部分监管权力,形成新的协调模式。

三、存量产权理顺的难题

产权是个经济学概念, 其内涵和外延都极不确定,不同人有着不同的理解。阿尔钦认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”,诺斯则认为“产权本质上是一种排他性权利”。而《牛津法律大辞典》中关于产权的解释是:产权是指存在于任何客体之中或之上的完全权利,它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。在世界范围内来看,就私立高等教育而言,很少有在产权方面的纠结,要么产权清晰,非营 利性的大学产权归属社会、营利性的归属于股东;要么不存在产权的问题,所有的私立大学的产权都归属社会。而我国不同,民办高校的产权问题一直是中国民办高等教育研究的重点之一,这是由于我国民办高校发展的特殊历史进程所决定的。长期以来,营利性与非营利性不分的投资办学方式累积了诸多产权的问题和矛盾,产权问题是制约我国民办高等教育健康可持续发展的核心问题之一。

2002年出台的《民办教育促进法》及之前的相关法律制度,都没有很好地理顺民办高校的产权关系,而是在这个问题上有意无意地进行了回避。当然在长 期单一公有制为主体的社会主义国家,在法律上明确个人产权归属关系是需要一定的勇气和决断的。但是民办高校的产权势必要得到清晰的划分,否则最后伤害的是民办高等教育本身。这项任务是民办高校分类管理必须要承担的,理顺和清晰民办高校的产权关系是民办高校分类管理必须解决的问题。理论上,通过分类管理理顺民办高校产权关系非常简单:分类之后,选择非营利性的民办高校的产权归学校本身所有,与举办者不再相关;而选择营利性的民办高校的产权归举办者(股东)所有。未来新办民办高校的确可以按照上述办法执行,但是制度不具有回溯性,目前民办高校的存量资产由于各种历史原因,很难简单处理,有很多的难点问题需要破解。如在选择非营利性的情况下,是否意味着举办者捐赠所有资产,举办者可否收回一定的补偿资产;再如举办者意图退出,那么学校的哪些资产归属于举办者所有,举办者的投入资本如何认定;又如举办者选择营利性,那么原来以教育用地方式划拨的土地如何处理。

笔者认为政府需要考量民办高校举办者的贡献 因素, 特别是在我国成为世界第二大经济体的情况下,可以在产权问题上采取适度宽容对待的思路,不必锱铢必争。新出台的《民办教育促进法》体现了这一原则,对于民办高校剩余财产归属进行了明确规定:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理”。但是新法对于其他产权问题并没有明确的规定,在实际操作中笔者认为可以采取多种方式来平稳的解决产权问题,特别是非营利民办高校的存量产权问题。如可以采取股转债的方式对待选择非营利性的举办者,使其有一定的财产回收;对于想退出的举办者除资产外给予适当的利息补偿;甚至还可以采取冻结的方式保留举办者的名义所有权;等等。在产权上有所让步,有利于回收学校控制权,也利于稳定举办者情绪,鼓励社会资金进入高等教育领域。

四、控制权实质转变的破局

对于民办高校而言,笔者认为其控制权是指占有民办高校的关键性资源并可以对学校的经营和决策拥有主导影响的权力,关键性资源包括人事任免、财务处置等。一般来说,股份公司的内部控制权力分配是以法律和法规为核心的正式制度为分析基础,来自于股权占有的多少,即财产所有权带来的权益。但高闯等人发现,我国上市公司的终极控制权隐秘而复杂,并不是单纯由股权(产权)控制链决定,而是由股权(产权)控制链和实际控制人控制的社会资本控制链同时起效、共同决定。所谓“实际控制人控制的社会资本控制链”是与股权(产权)控制链相对应的,指实际控制人运用非股权的方式对公司进行控制,如个人的权威、社会关系网络、垄断的资源等。在我国现实中,股份公司的终极控制权不仅体现在法律法规所赋予的财产性权利上,更体现在非正式制度基础上的以人际关系网络为核心的社会资本权利上。在我国目前处于以人际关系化为根本逻辑的限制进入社会秩序情况下,社会资本控制链对于实际控制人的形成更具现实意义。实际控制人无论是基于财产控制,利用股份数量优势取得公司的控制权;还是基于社会资本控制,利用在公司中嵌入社会网络连带关系取得公司的控制权,其最终目的都是获取最大可能的控制权私人收益。

我国的民办高校大部分是投资办学,因此在性质上与股份公司有相近之处,双重价值链理论同样适用于民办高校。在过去产权模糊情况下,由于民办高校的举办者有着创立学校的先决条件,其内部治理架构的搭建完全由其决定,而且一般来说举办者都具有强大的社会关系网络,因此,举办者的社会资本控制链对于学校控制权的影响更加明显。而且这种影响随着控制的时间推移,有进一步强化的趋势。在我国目前的情况下,有时候虽然不拥有产权,但只要享有控制权,就能够通过违法方式或利用各种制度缺陷以合法方式获取个人经济收益;但是如果没有控制权,即便拥有产权,即便再严密的监督,都很难完全阻止这种“隧道行为”的发生。

分类管理的实施意味着民办高等教育发展进入规范期,这种规范当然包含内部治理控制权的相应转变。营利性民办高校的内部控制权方式,应接近股份制企业,建立以股东大会为最高权力的管理架构,这个有非常成熟的企业经验借鉴,在此不赘述。而对于非营利性民办高校而言,由于其原来基本都是举办者通过产权控制链和社会资本控制链,以营利性为导向,牢固地把控着学校的治理架构。因此在分类管理下,如果要实现其公益性和非营利性,必须要彻底重建其内部治理结构,剔除所谓的资本权力部分,建立利益相关者导向的内部治理机制而不是资本导向的内部治理机制,实现学校控制权的社会化。这意味着举办者一言而决的形式化董事会治理模式将被破除, 学校董事会的成员构成不再来自同一家族、来自同一 企业、或者来自同一学校,多元利益相关者进入学校决策机构,由他们代表社会各种利益参与民办高校的 治理。参考先进国家的做法,董事会可以包括举办者及其代表、教职工代表、学生及家长代表、政府代表、校友代表以及社会贤达人士代表等。并且扩充董事人 数,对董事候选人的要求、任期、选举程序等向社会公开,董事长由董事选举产生。学校权力应分解为学术权力和行政权力,代表学术权力的教授会要和代表行 政权力的董事会同时建立,学术机构和行政机构分别掌管学校学术和行政事务,从校、院到系各个层面都要形成二元治理结构。

实现学校内部控制权的社会化实质转变,需要破除举办者在产权控制链和社会资本控制链两方面对于学校控制权的影响。产权控制链方面可以通过法律明确规定的产权归属的原则实现转移。但是社会资本控制链隐秘而复杂,举办者可以通过构建内部治理结构,实现管理层之间的强连带关系,包括血缘关系、熟人关系等,形成以举办者为核心的互信局域社会网络,通过这种互信实现控制与服从。这种通过强连带关系组成的社会网络具有垄断资源的功能,对于学校办学性质有着决定性的作用。 分类管理之后,虽然可以通过治理结构社会化等途径削弱强连带关系,但一方面举办者创建学校的天然优势和长期对学校控制影响,使举办者在学校内部治理中拥有高度的权威 性;另一方面新的内部治理结构仍需要在原有内部基础上构建,这都会使举办者对学校管理层施加影响,能够在相当长的时期内,以弱连带的方式实现对学校进行控制和引导。在路径依赖的作用下,选择非营利性的举办者仍然会有延续营利性行为的动机,如果举办者仍然能够以社会资本控制学校内部治理结构,那么其依然有能力在非营利前提下实现营利行为。因此,消除举办者通过社会资本控制链对学校施加的影响,是非营利性民办高校控制权实质转变的关键。

新出台的《民办教育促进法修正案》对于举办者参与学校管理的规定是比较模糊的:“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”。 这里涉及的主要问题是章程由谁来起草制定,章程有什么具体的要求和标准,是否要对学校章程进行审核,谁来负责审核,等等。这些都需要下一 步进行深入的研究和探讨。但是笔者认为不能够由举办者负责学校章程的制定、组建学校董事会,这样的结果会使举办者依然保有社会资本控制链的影响,增加内部控制权社会化的难度,从而继续非营利性外衣下的营利性行为,使分类管理的目的落空。

学界在过去的研究中,更重视民办高校的产权问题,但是实际上产权的明晰,并不能保证控制权的转移,控制权不发生实质变化,学校的属性也不会发生非营利性的转变。 根据调查显示,民办高校举办者对于控制权的诉求程度,远远超过对待财产权、收益权的诉求,这从另外一方面佐证了学校控制权的重要性。分类管理的具体执行中,需要对学校控制权的社会化予以明确,不能够放任投资者的非财产性权益,让其保有社会资本控制能力。可以说,分类管理的困境模型,表面上是产权问题,实际上是控制权的问题,非营利性民办高校控制权的社会化、多元化和透明化才是真正实现其非营利性、公益性的保证。

以上难点问题并不是孤立的, 而是相互联系、相互制约构成了分类管理的现实困境,其中观念更新是基础,营利性民办高校政策是创新,产权理顺是焦点,控制权转移是关键。分类管理要想实现预期的效果, 应制定有针对性的策略,有计划、有步骤地将难题逐个破解,以推动中国民办高等教育的改革进程。


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