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对《民办教育促进法修正案》实施落地的若干思考

对《民办教育促进法修正案》实施落地的若干思考

 

2016年11月,全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》,完成了自2002年颁布以来的首次大修。其后国务院及其相关部委陆续出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》等四个配套性法律文件。作为民办教育领域的基础性法律,《民办教育促进法修正案》 (以下简称“《修正案》” ) 及配套文件主动顺应世界范围内私立教育发展的总体趋势,积极回应当前制约我国民办教育发展的法律问题,自觉肩负重构我国民办教育治理体系的时代使命,把鼓励、引导非营利性办学与适度放开营利性准入相统筹,把培育、扶持民办教育发展与规范管理民办学校办学相结合,把坚定推进民办教育分类管理改革与切实维护民办学校举办者的合法权益相协调,为深化我国民办教育综合改革、增强民办教育发展活力提供了有力的法律保障,是“民办教育改革发展新的里程碑”。

《修正案》于2017年9月1日起正式施行。我国民办教育各利益相关者应敏锐把握大势、紧抓历史机遇,积极备战实施的最佳“窗口期”,聚力打好助推该法落地生根的“组合拳”,全力促使《修正案》从“纸面上的法”变成“行动中的法”,坚决避免因贯彻落实不到位而出现失之刚性、陷于疲弱的情况。

一、加强宣传与深度解读:营造良好环境

立法机构及相关政府职能部门应对《修正案》的立法旨意、价值旨归和立法突破等进行创新性宣传,同时邀请权威专家对若干易引发公众误解的法律条文进行深度解读,通过创新宣传方式、强化宣传力度等方式有效普及《修正案》,为其全面贯彻实施营造良好的环境。

(一)加强宣传,凸显立法亮点

《修正案》直面当下我国民办教育基础性法律规范不健全、长效性治理机制不完善及市场化办学前景不明朗等制度瓶颈,充分考虑我国民办教育发展的现状特征及未来趋势,以实行非营利性和营利性民办学校分类管理为核心,除对两类学校的共性办学规则作了更明确的规范外,更对两者的差异性办学规范(如准入领域、收费标准、财政扶持、税收优惠、信贷支持、用地供给、资产归属及结余分配等) 作了清晰的法律界分。同时,《修正案》还兼及民办学校举办者(投资人) 、教师与受教育者、各级政府相关职能部门、行业组织和社会力量等诸多利益相关者的权、责、利,形成了与上位法相配套、与旧法相衔接、立法理念先进及制度设计到位的民办教育法律制度。

《修正案》的立法亮点在于: 一是强化党建工作,即强调发挥民办学校党组织的政治核心作用以确保社会主义办学方向;二是创新基础制度,即突破原有法律框架,允许社会力量举办非义务教育、非学历教育的营利性民办学校,实行两类民办学校分类管理的差异性政策,在此基础上构建以非营利性办学为本、营利性办学并行的“二元双轨”的民办教育基础性制度;三是升级权益保障,即既明确保障举办者对举办两类民办学校的自主选择权和依据章程对学校办学的参与权、管理权,又通过工资福利、社会保险、奖助学金和助学贷款等法律保障的升级,进一步维护民办学校师生的权益;四是健全治理监督机制,即规定民办学校应当设立理(董)事会等决策机构并建立相应的监督机制,建立民办学校信息公示和信用档案制度等,通过健全民办学校的法人治理结构及内外部运行机制,形成依法办学、管理规范、竞争公平和监督有序的发展环境。

立法机构及政府部门应创新宣传的理念、方式、平台和载体,精心组织和周密部署主题突出、特色鲜明及形式多样的宣传活动,遵循现代传播规律,创新宣传的载体阵地,充分发挥传统主流媒体尤其是新媒体、新技术在提高普法传播力中的作用,力求宣传契合时代性、体现大众性、强化互动性和突出实效性,以此引领和主导实施的舆论主场。

(二) 权威解读,澄清歧义之点

《修正案》在分类管理等方面作了重大的制度调整,突破了既有的法律框架,“对民办教育的改革力度是空前的”,因此颁布后引发社会各方的广泛关注和热议,甚至形成了某些歧义性认知和偏差性理解。对此,立法机构及政府部门在宣 传、贯彻和落实《修正案》的过程中,应以立法目的为指向,因势利导,通过在主流媒体平台开辟专版、专栏和专访等形式,邀请权威专家对核心法律条文进行系统解读。

二、因地制宜与地方立法:提供坚实支撑

《修正案》能否落地生根,关键在于各地政府能否结合区域民办教育的发展实际,在法律原则精神和基本规范的指引下,因地制宜地进行富有地方特色的立法,实现对上位法律法规的具体化,补充国家层面统一立法的缺失,力争成为践行《修正案》及配套文件的“试验田”。

(一) 地方立法之必要与可能

当前,“1 +4”的形式初步搭建了以《修正案》为核心,国家法律、国务院规范性文件及部门规章之间相互衔接又各有侧重、相对独立又互有交叉的民办教育法律规范体系。囿于《修正案》作为民办教育基本法的体例框架、逻辑结构和内容表达的特定要求,兼受制于立法条件、立法时机和技术水平等客观因素,特别是考虑到民办教育地域性发展差异,“发展规模和水平,发展类型和模式的差异性、非均衡性,是当前民办教育发展区域比较中可以观察到的一个显著特征”,因此《修正案》及配套文件难以对当前我国民办教育发展的法律问题作出系统、完备和详尽的规定,亟待各地政府将顶层设计与地方立法创新实践相结合,通过出台彰显区域特色的地方性立法,为贯彻落实 《修正案》提供坚实的支撑。事实上,《修正案》为地方政府制定契合实际和富有针对性、创新性、可执行性的地方性政策法规保留了充分的空间。例如,《修正案》第三十八条明确规定:“非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定。”此外,第四十一条关于民办学校信息公示、信用档案及第三方评估等制度的规定,第四十五条关于县级以上各级政府设立专项资金资助民办学校发展的规定,第四十六条关于县级以上各级政府对营利与非营利性学校扶持发展措施的规定,《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》中对于《修正案》公布前设立的民办学校选择登记为非营利性的补偿、奖励办法和选择登记为营利性的财务清算、财产确权、税费缴纳等规定,都为地方政府因地、因事、因时进行立法创新、寻求政策突破及增进制度效益等,提供了“丰富的可能域”。“本次法律修订,秉承了以往立法的经验和传统,给地方政府留有很大的政策创新空间。”

(二)地方立法之边界与内容

受制于国家法制统一性原则的根本要求,民办教育地方立法权的行使必须服从和服务于上位法。地方政府只能在不与《修正案》《教育法》《民法》《土地管理法》《税收法》《会计法》及《公司法》等相关法律相抵触的前提下,有限度地进行立法创新,力避因突破合法性边界而引致制度创新的风险。“具体实践中,通常体现为地方对国家民办教育政策法规原则性规定的细化; 在民办教育政策法规的盲点、模糊点或政策冲突处进行政策理念和制度安排的‘首创’,或就已有的政策理念和制度安排进行重新组合。”在《修正案》实施背景下,地方立法制度设计的内容模块与创新主题应着重把握如下要点。

内容模块主要有三:其一,明确由省级人民政府主导制定的实施办法,如选择登记为非营利性民办学校的收费、补偿或奖励办法等;其二,与“分类管理改革”这一修订核心内容相配套的地方性实施细则,如现有和新设民办学校的分类登记细则,以分类登记为基础涵括收费、财政、税收和用地等地方差异化扶持发展细则;其三,在国家民办教育法制体系内进行破冰地方性改革、破解地方性难题、创新地方性实践的制度设计。

地方立法的创新主题可着力聚焦于如下三个方面。其一,现有民办学校选择登记为营利性的“民非转企”与选择登记为非营利性的补偿或奖励制度。依据《修正案》,财务清算、财产确权、缴纳税费、申领新办学许可证和工商注册登记等,是营利性民办学校“民非转企”的必经程序,最关键的是通过地方立法,明确学校财务清算中土地、校舍和办学积累等财产的权属及相关税费的缴纳标准,以助推“民非转企”的实质性落地。地方立法对选择登记为非营利性民办学校的补偿或奖励的制度设计应尽可能明确如下问题:(1)补偿或奖励资金的来源,即由政府统一出资还是从民办学校终止时的剩余财产中支出? (2)何种情况给予补偿,何种情况给予奖励,补偿与奖励可否兼得?(3)补偿或奖励的金额如何确定,即核算依据是学校终止时的净资产还是举办者的原始或累积出资? 出资、取得合理回报情况、办学效益等因素在核算办法中如何合理体现? (4)补偿或奖励的支付期限及方式,即一次性还是分期支付、货币还是非货币支付? 其二,地方对两类民办学校进行差别性规制与差异化扶持的制度设计。就规制而言,基于学校的法人属性,恪守依法管理、规范办 学和优化环境的价值导向,“相关主管部门可从准入、退出、价格、投资、服务质量和数量、学校安全、卫生等方面,对两类民办学校进行不同规制”。就扶持而言,恪守公益为本、二元并存和综合施策的价值导向,可通过政府补贴、基金奖励、捐资激励、土地划拨和税费减免等形式,对非营利性民办学校给予倾斜性扶持,通过政府购买优质民办教育服务、助学贷款、奖助学金和出租以及转让闲置的国有资产等措施,对所有民办学校予以普惠性扶持,以促使两类民办学校各安其位、各司其职、内涵发展、协同成长。其三,为破冰改革、破解难题、构建地方民办教育发展新格局而进行创新性制度设计,以地方立法的创新之笔打造 “政策洼地”、营建“服务高地”。例如:鼓励地方金融机构在做好风控的前提下开发对接民办学校的信贷产品和金融服务,如银行贷款、教育消费信托和民办教育机构融资租赁等;创新地方多元利益主体深度融合、互促共赢的合作办学机制,如积极试水民办教育领域PPP模式、鼓励与引导两类 民办学校相互购买教学科研资源、探索举办混合所有制民办学校和推动构建营利性民办学校的股权激励机制等;创新地方财政扶持民办教育发展的方式,如探索建立针对民办学校的差额补助、定额补助、项目补助和奖励性补助等公共财政扶持体系,建立健全包括补贴标准、对象、项目、用途和程序等在内的民办教育政府补贴制度,筹划制定地方政府购买优质民办教育服务的标准、程序及绩效评价等制度,尝试依托省级教育基金会导入公益融资机制,真正落实非营利性与营利 性民办学校学生的无差别、普惠性资助政策等;加快地方民办学校现代学校制度建设和助力完善民办学校法人治理、资产管理及财务会计等制度建设。

三、找准定位与积极作为:助推落地的应有姿态

当前,各地政府正在紧锣密鼓地开展调研,以期制定出与《修正案》原则精神相适配、与地方办学实践相契合且“立得住、行得通、真管用”的地方性法规,打通法律落地的“最后一公里”。值此节点,民办学校举办者应深入学习领会《修正案》 的精神实质与核心条款,以积极务实的姿态迎接新的机遇和挑战。

(一)摒弃“空窗”心态,找准自身定位

有的民办学校举办者认为,2002年《民办教育促进法》及实施条例尚未废止,《修正案》的正式实施尚存“空档期”,即便施行后,国家和地方也会为新旧法规的有序交替留出足够的“过渡期”,因而存在等待观望、坐等部署和被动接招的想法,折射出一种“空窗期”心态。

虽然《修正案》没有对民办学校分类管理改革设置明确统一的“过渡期”,但是非此即彼的抉择是民办学校举办者必须直面的问题。依据《修正案》,现有取得合理回报的民办学校若选择登记为非营利性,则面临着产权丧失、办学收益无法获得、办学结余不得分配及办学自主权受限等问题。而登记为营利性的民办学校虽然可以充分利用市场机制拓宽融资渠道、创新教育产品,但意味着将经历财务清算、税费补缴和重新登记等法定程序环节,意味着义务教育领域成为办学准入的 “禁区”,意味着将以独立的市场主体身份面对激烈的竞争。“对于现有民办学校举办者而言,如何选择学校法人类型,成为一个需要深入思考、仔细论证和慎重决策的重大命题。”举办者须主动摒弃“空窗”心态,着眼大局、审时度势、综合考量、权衡利弊、找准定位,作出理性选择。

(二)对标《修正案》,明确差距积极作为

《修正案》修法力度空前,立法亮点纷呈,核心内容突出,最大限度地凝聚了社会各方的诉求与共识,堪称我国民办教育立法史上的一座丰碑。本次修订的宗旨在于通过破除法律瓶颈、优化法治环境,助推民办教育转型发展,促进民办教育消费升级,增强民办教育发展活力,因此,民办学校举办者应冷静审视《修正案》实施带来的新机遇、 新挑战,明确差距、完善制度、规范运行、调适整改、积极作为,赢得竞争的主动权和发展的制高点。

1.强化党建引领,凝聚办学合力。《修正案》强调民办学校党建工作的重要性,但现实中有不少民办学校存在党的组织机构不健全、职权配置不明确、隶属关系不清晰、主体责任被虚化和党建经费不到位等问题,亟须客观审视党建工作存在的问题,强化党建责任意识,夯实党建基础。通过实打实的整改、强有力的宣传,补齐党建短板、消除党建死角,牢牢把握党对民办学校各项工作的领导权和话语权。

2.完善学校法人治理结构,健全内外部治理机制。为引领和推动民办学校法人治理结构改革,《修正案》第二十条明确指出:“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根 据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”民办学校应基于战略性谋划和整体性布局,力争在如下方面有所作为。其一,优化学校章程,夯实治理基石。学校章程是民办学校有效治理的基石,其制定和修改应重在确立学校治理结 构(包括以构建学校和政府、社会间的新型关系为指向的外部治理结构,以学校决策、行政、学术机构间权力合理配置为指向的内部治理结构),避免因程式化、雷同化而沦为形式。其二,优化董(理)事会(以下统称“董事会”)成员结构,健全组织规则和决策程序。为有效提升董事会决策的正确性与合理性,民办学校应逐步丰富董事会成员组成、优化成员结构,如一定比例吸纳“校友及社会贤达人士代表,社区及学生家长以及校企合作单位的代表”,以增强决策形成过程中多元利益相关者的博弈,充分展现各方意见,消减决策信息的不对称性。民办学校还应逐步健全、完善董事会的组织规则和决策程序,如董事会会议制度(议事方式与表决程序、会议记录及查阅制度、表决权回避制度等)、董事会运行不畅及决议瑕疵救济制度、董事义务与责任制度(董事注意和忠实义务制度、董事责任制度)等,以有效改变目前普遍存在的董事会职能虚化、董事会由“出资人控制”以及董事义务与责任制度缺失等问题。

3.健全财务会计和资产管理制度,加强财务审计核算和风险预警机制。“民办学校可持续发展依赖于一个完整、健全的资产财务支持体系”,需以《修正案》为准绳,不断健全完善财务管理、会计核算和资产管理制度,特别是要针对当前民办学校财务管理存在的共性问题,自觉增强财务风险防范与控制意识,逐步构建高效的财务风险分析、处理和责任追究制度,借助财务审计核算和风险预警机制,准确识别、预测学校财务风险的关键点,并实施有针对性的过程管控。

4.建立民办学校信息公示和信用档案制度。信息公示和信用档案制度的确立堪称《修正案》的一个立法亮点,该制度是教育行政部门及有关部门建立民办学校信用资源数据库、强化对民办学校的教育督导及开启民办学校诚信办学公众监 督之门的制度基础。作为全国首个地方性实施意见,2017年6月29日辽宁省出台的民办教育新法对此作了较详尽的规定:“推进民办教育信息公开,建立民办学校信息强制公开制度。民办学校按照统一标准公开办学条件、招生、就业、收费、财务管理等办学信息,并对其真实性负法律责任,接受社会监督。建立违规失信惩戒机制,将违规办学的学校及其举办者和负责人纳入‘黑名单’,规范学校办学行为。”这一规定对信息公示和信用档案制度进行了具体化的规则建构,值得各地民办学校学习和研究,以制定契合实际的信息公开与诚信办学的专项规章制度。

四、执法检查与监督问责:务求实施掷地有声

法律制度执行力的强弱,很大程度上取决于执法检查和监督问责的切实到位,因此,在《修正案》及各地配套性立法正式实施一段时间后,全国及地方人大常委会应适时启动专项执法检查,在精心拟定指向明确、重点突出的检查方案的基 础上,通过严格有序地开展执法检查,从总体上把握《修正案》及相关文件的贯彻落实情况、举办者的认知度与践行度、相关部门及人员在实施中的作为程度,及时矫治法律实施中的倾向性问题。为增强《修正案》执法检查的公正性、权威性和有效性,除选用自查型、调查型、暗访型和突击型等 传统执法检查方式外,建议委托第三方专家团队开展专题调研并作出独立评估,如委托国家及地方民办教育协会、民办教育学术研究机构和民办教育管理咨询服务机构等进行“专家诊断式”评估,侧重从市场和社会的视角而非政府工作的角度,对实施效果作出中立、专业的分析并提出改进建议。要保证法律落地铿锵有力、实施掷地有声,监督问责是必经程序,问责到位才能确保履责进位。为此,人大常委会应结合新闻媒体的舆论监督,加强对执法检查的跟踪,严格督办和落实整改意见,依法对被督查部门及责任人员不履行或不正确履行职责的行为进行问责,从而赋予《修正 案》真正的刚性约束力和制度执行力。在财政资金分配等事务上有较大的自主权,可将扶持民办教育的重点放在加大财政资助、提高民办学校教师社会保障、给予民办学校更多办学自主权等方面。


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